來源：中國能源報

日前，國家發改委、工信部、國家能源局、財政部、人力資源社會保障部、國務院國資委聯合印發《關于做好2020年重點領域化解過剩產能工作的通知》，要求尚未完成“十三五”去產能目標的地區和中央企業，要統籌推進各項工作，確保去產能任務在2020年底前全面完成，并針對鋼鐵、煤炭、煤電行業，在附件中分別發布了2020年化解過剩產能工作要點。

限制煤電規模、嚴控新增產能、做好應急儲備……《2020年煤電化解過剩產能工作要點》從多個方面對煤電產能提出要求。有業內專家認為，這份文件發布的直接目的是為“十三五”期間煤電供給側改革取得的成果收官，而煤電在“十四五”以及之后的發展仍存在著不確定性。

 

“11億千瓦”，到底多了還是少了？

《要點》最為業內所關注的，莫過于目標任務中提出的“2020年底全國煤電裝機規?？刂圃?1億千瓦以內”這一條。據統計，今年前5個月，全國新批、新開工的煤電項目合計裝機容量約有0.48億千瓦，而截至2019年底，我國煤電裝機容量已達10.4億千瓦。

“這份文件，無疑給熱衷于繼續擴張煤電規模的企業和投資者潑了一瓢冷水。11億千瓦的規模上限提出之后，今年下半年煤電再出現大量新增產能的可能性較小。”中國能源研究會可再生能源專委會主任李俊峰日前在一次公開演講中說，“我在和一些發電企業負責人交流時他們也表示，這份文件給了自己‘當頭棒喝’。”

與之相比，華北電力大學教授袁家海對《要點》提出的“11億千瓦”的容量限制的看法較為中性。“今年是‘十三五’收官之年，文件在要求嚴控規模的同時，實際也明確各省根據實際情況，將手續補齊的停建項目移出停、緩建名單，以此來避免地方上利用規劃之間的空檔期上馬過多的項目。至于‘十四五’時期的規模，還要等待規劃目標進一步確定。” 

中國社科院財經戰略研究院副研究員馮永晟則認為，“11億千瓦”作為一個上限目標是比較適度的。“化解過剩產能的背后，有升級和優化的要求。煤電在電力系統中的功能角色正在變化，到底什么樣的規模真正有利于我國的能源轉型，可能需要一個相對寬裕的新增空間來探索。”

 

地方煤電建設存在較大不確定性

李俊峰認為，我國煤電目前處于“在糾結中發展”的局面。“一方面，從環境保護的角度出發，我們提出了增加電煤消費占比的要求，2019年電煤在全部煤炭消費中的占比已經從2015年的38%提升至48%。但另一方面，電力行業的二氧化碳排放占到全國二氧化碳排放的比重高達40%，煤電碳排放的問題是不容忽視的。”他表示，“煤電是托底的發電電源，出現供應不足的部分就需要煤電能頂上來，但我認為11億千瓦的煤電裝機規模上限，已經可以滿足目前的發展要求。”

煤電的“糾結”還不止于此。

據袁家海介紹，“十三五”期間，我國煤電行業供給側改革成果已較為顯著。“‘十三五’前四年，新增煤電裝機逐年減少，2016-2019年間累計新增煤電裝機1.34億千瓦，對比‘十二五’期間，火電（包括煤電、氣電等）新增容量占到五年內總新增裝機容量的51%，其中累計新增煤電裝機高達2.3億千瓦。”他表示，“可以說，煤電裝機快速增長的勢頭在‘十三五’時期被有效遏制住了，但煤電機組的絕對量仍然較大。”

而今年2月26日，國家能源局官網發布的《關于發布2023年煤電規劃建設風險預警的通知》顯示，除山西、甘肅、寧夏、黑龍江、吉林五省區外，其余省份、地區2023年煤電裝機充裕度預警指標均為綠色等級，充裕度預警綠色地區較上一年度繼續增多。此次發布的《要點》也并未就這些地區的煤電項目建設提出過多限制和約束。

“各省區煤電項目審批權可以自己掌握，使得國家層面對于整體規模的控制難以遏制地方上對于拉動經濟等考慮進行的煤電項目投資，地方政府、企業也逐漸開始取代中央發電企業，成為煤電項目投資的主要參與力量。”一位不愿具名的業內專家向記者表示，如果不采取措施，多年來行業為去產能付出的努力可能會付諸東流，“除非中央對于煤電投資出臺新的限制性的規定，否則地方上以各種名義新增煤電項目的情況將很難遏制。”

 

《要點》之外，靈活性成“必答題”

 

“從中長期來看，如果2030年全社會用電量達到10萬億千瓦時，綜合考慮50%非化石能源電力供應、適度發展氣電等，留給煤電的電量空間不超過4.3萬億千瓦時。而2019年，煤電發電量已經達到4.56萬億千瓦時。”袁家海指出，“這不僅意味著我國煤電電量需求可能已在2019年接近甚至達到峰值，還意味著從‘十四五’開始，除非電力需求增長大幅超出了目前的預期，否則我國煤電的電量市場可能需要在當前的基礎上做減法。”

在此情境下，煤電裝機容量仍將有所增加，但電量卻可能逐漸降低，即煤電設備利用小時數將進一步走低，煤電機組壓底負荷運行的情況也將因此越來越普遍。“煤電未來的發展重點，不再是裝機規模的擴張，而是要提高現有機組的靈活性和容量價值。”袁家海表示。

此次六部委聯合發布的文件以化解過剩產能工作為主，并未提及煤電靈活性改造的相關內容。但在控制規模的同時，煤電如何轉變角色與功能定位，同樣是“十四五”煤電規劃必須明確的問題。更有業內人士認為，應該將煤電機組具備一定靈活性作為硬性技術要求進行明確。

對此，馮永晟表示：“目前，清潔能源發電比例快速大幅上升，煤電受到供給側可再生能源發電的巨大沖擊，需要應對其帶來的‘剩余負荷’的波動，而這種負荷特征相比傳統需求側的波動更加難以預測和把握，正處于能源轉型過程中的電力系統運營，已經對煤電提出新要求。”

“煤電的功能定位在變化，適應這種變化的資源配置機制也應有所調整，煤電不再只提供電量，也不能再僅靠利用小時數賺錢。”馮永晟指出。“政策需要規定技術標準，但發電企業如何選擇技術路線和投資方案，應交由市場引導，由發電企業決定。煤電為可再生能源發展提供的輔助支撐功能越大，就越需要建立針對這種功能變化的市場。”